海口市旅行社协会副秘书长冯华国认为：“导游管理机制和零负团费，看上去似乎没有太大联系，实质上好的导游管理机制，是解决零负团费的重要一环。”

　　零负团费的由来

　　据海南省导游管理中心经理孙旭介绍，海南导游主要分为专职导游和社会导游，两者没有任何资质或等级差别，只是专职导游挂靠在旅行社，社会导游挂靠在导游管理中心。目前海南共有三家导游管理中心，分别是：海南省导游管理中心、海口市阳光导游服务管理中心、三亚市导游管理中心。

　　“海南出现零负团费大概是在2001年左右，由于当时对旅游经营机构管理不规范，导致海南旅游经营机构泛滥，旅行社和私人代办点达到1100多个。严重超出了当时市场的需求量，各个旅行社和代办机构，又私自在内地各个省市设立了几百家驻点办事处，从而导致旅游市场混乱，恶性竞争不断。”长期在海南导游工会工作的老陈回忆说。

　　为了吸引游客，一些内地驻点办事处开始不断降价，甚至低于成本价接团，这就导致零负团费的出现。他们发现通过诱导游客多购物，参加自费项目，不但可以补回成本，而且还盈利很多。于是，他们招揽“填坑团”。

　　老陈说，后来，越来越多的旅游经营机构加入到零负团费的行列，少数的正规旅行社也不得不参与进来。这种恶性竞争越来越激烈，以至于出现“填坑”5米(指接待一位游客，旅行社就要垫付500元团费)的团都接。

　　“‘填坑团’导游敢不接吗?”

　　2004年，海南省旅游局对旅游市场进行了一次集中整治，取消了所有旅游私人代办点，将旅行社压缩到160家左右。曾任导游工会主席的老陈告诉中国青年报记者：“虽然旅行社少了，可零负团费的现象仍然存在，而且还在不断恶化。旅游局的行动治标不治本，没有起到实质性作用。”

　　“旅行社接‘填坑团’可以，但不能把经营成本转嫁到导游身上啊。导游和旅行社之间的实力悬殊太大，旅行社最终还是把零负团费的压力，强制推到导游身上。”干了十几年导游的李伟无奈地说，“‘填坑团’你导游敢不接吗?不接就扣押金，再不接就封杀你。导游根本没有任何办法，只能被迫屈服，除非你转行。”

　　此后的2005年，海南省旅游局为根治零负团费，发文明确规定：“导游人员有权拒绝带‘零、负’团费团队。对旅行社强制导游人员带‘零、负’团费团队的行为，如有举报核实，将依法处理。”

　　文件还明确规定“旅行社不得违规收取导游人员押金，不得要求导游人员垫付团费。”

　　“然而，导游现在还是要接‘填坑团’，根源在于导游没有办法跟旅行社叫板，导游没有可依靠的组织，那些挂靠在旅行社名下的导游，更是不敢吭声。”李伟气愤地说。

　　2009年5月1日，我国开始正式施行新的《旅行社条例》，该条例明确规定“旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬。旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用。”

　　“可海南的旅行社按照规定只执行了4天左右，随后又是‘填坑’团。”老陈说，“其实海南2005年就要求旅行社给导游发基本工资，一些旅行社也施行了。可很多导游认为工资太低，发的多了旅行社又不愿意，于是这项措施又没能执行下去。”